Обзор текущего состояния Адресной социальной помощи (АСП) малоимущим семьям в Таджикистане

Вступление

Программа АСП реализуется в Республике Таджикистан с 2011 г.

В рамках программы получателям помощи, выплачивается пособие в размере 400 сомони в год на 1 домохозяйство (по 100 сомони в квартал). Право на получение помощи имеют семьи, отобранные при помощи автоматизированной косвенной оценки нуждаемости, которую осуществляет информационная система адресной социальной помощи (АСИСТ). Для получения АСП заявители подают в джамоаты по месту жительства заявления с анкетой, отражающей определенный набор информации о домохозяйстве и членах его семьи. Эта информация вводится в компьютеры в секторе социальной защиты населения на уровне районных хукуматов. Домохозяйства, баллы косвенной оценки нуждаемости (КОН) которых в результате обработки оказываются ниже порогового значения, получают статус малоимущих. Этот статус, или статус получателей АСП, в настоящее время используется как критерий, определяющий право на получение пособия на погребение и различные льготы (например, 50% скидка на срочные операции, обучение в вузе, лабораторные анализы при обследовании в медицинских учреждениях и т.д.).

Внедрение программы АСП осуществляется, на местном, региональном и центральном уровнях управления. Государственное Агентство социальной защиты населения Министерства здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан (ГАСЗН) в рамках реализации Проекта осуществляет функции по координации деятельности  органов социальной защиты населения местных исполнительных органов государственной власти, финансовому управлению и мониторингу соблюдения  порядка  назначения, выплаты АСП, и отвечает за целевое расходованию бюджетных средств, выделенных на эти цели.

На всем протяжении реализации программы, по мере расширения охвата малоимущих домохозяйств, производятся мониторинг и оценка программы, организуются обследования уровня удовлетворенности получателей АСП. На основании результатов этих мероприятий принимаются решения по улучшению адресности, изменению формулы подсчета КОН, качества приема и обработки заявлений, информированности населения и пр.

Предлагаемый документ представляет собой обзор динамики реализации и текущего состояния АСП на основании посещений охваченных программой районов, мониторинговых обследований, проверок силами Государственной службы надзора за здравоохранением и социальной защиты Министерства здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан, мер принятых по результатам этих мероприятий.

 

 

Информация, использованная для подготовки обзора

1.      Акты проверок ГСН ЗСЗН, ГАСЗН, Агентства по финансовому контролю и борьбе с коррупцией, Акт проверки Счетной палаты РТ за 2015 – 2019 годы (полный список в Приложении 1)

2.      Интервью с командой Проекта по укреплению системы социальной защиты и сотрудниками ГАСЗН;

3.      Информация, полученная во время поездок в охваченные АСП районы Таджикистана: Горная Матча, Шахринав, города Леваканд и Нурек, а также отчеты других консультантов и результаты поездок по районам Таджикистана в предыдущие годы;

4.      Интервью с сотрудниками Государственной службы надзора здравоохранения и социальной защиты населения;

5.      Беседы со специалистами секторов социальной защиты населения, работниками джамоатов в посещенных районах;

6.      Посещения получателей АСП на дому, с проведением верификации (11 домохозяйств)

Предыстория вопроса

В 2010 году в Таджикистане было только два основных вида социальной помощи: компенсационные выплаты за электричество и газ и помощь нуждающимся семьям, чьи дети учатся в школе. Списки малоимущих семей для получения этих видов помощи составлялись комиссией при хукумате, которая опиралась на полученные из джамоатов списки. Формально списки составлялись подкомиссиями джамоатов на основании нескольких критериев, но во многих случаях списки подолгу не обновлялись. Исследование 2010[1] года показало, что только 23 процента социальной помощи доходило до бедных категорий населения – остальное распределялось среди более обеспеченных групп. При этом лишь около 20 процентов квинтиля малообеспеченных домохозяйств получали социальную помощь (то есть были охвачены).

Таким образом, недостаточные бюджетные ресурсы не использовались эффективно для снижения уровня бедности. Выплаты проводились по спискам на районном уровне, и эти списки являлись единственным реестром, центрального реестра не существовало. Кроме того, районы отчитывались в Министерство Финансов по использованию средств, но не отчитывались в МТСЗН Более того, джамоаты отправляли невыплаченные средства в МФ, таким образом, отсутствовала возможность получения общей достоверной картины по израсходованным и потребным суммам. Также затруднительно было получить общую картину по количеству получателей социальной помощи на местах. Согласно исследованию, ряд сотрудников МТСЗН указывал, что «…семейственность является препятствием для правильного выявления бедных бенефициаров. Во многих селах один род составляет 80 процентов населения. Более того, некоторые сотрудники МТСЗН указывают, что раисы махаллей сталкиваются с конфликтом в ходе выполнения своих обязанностей, что ведет к исключению бедных хозяйств из списка бенефициаров».

Было принято решение о консолидации двух основных программ и, по возможности, всех программ и замена их единой программы социальной помощи, с объективными критериями определения нуждаемости, включаяы формулу построенную на базе статистического анализа нуждаемости в Таджикистане. Еще одним шагом реформировании социальной помощи явилось улучшение администрирования и управления социальной помощью, в частности через создание централизованной системы управления информацией, включая электронный реестр заявителей и получателей. К сведению, ведётся работа по созданию дополнительной информационной системы по сертифицированию инвалидности на базе того же централизованного социального реестра.

Таблица 1. Сравнение механизмов социальной помощи в Таджикистане

Параметры	Компенсации по электроэнергии	Адресная социальная помощь (АСП)
Определение правомочности	Определяется субъективно (комиссии на уровне районов на основании списков из джамоатов)	Определяется при помощи автоматизированного расчета формулы определения нуждаемости (на базе стат анализа)
Наличие реестра	Списки на уровне района, единая база отсутствует	Электронный реестр на национальном уровне (на 40 районов)
Финансирование	Единым переводом на транзитный счет в районе	Подушевое, с персональным учетом получателей и мониторингом назначения
Возможность контроля расходования средств	Отчет поступает сразу в Минфин, у МСТЗН нет возможности сверить списки получателей с банковскими выписками	Можно проверить каждую выплату каждому получателю, можно отследить движение счета. Электронный процесс сверки с банком.
Проверка достоверности	Верификация не производится	5% домохозяйств – получателей АСП регулярно посещаются для верификации.
Ответственность за назначение	Списки редко проверяются и пересматриваются	Секретари джамоатов несут личную ответственность за достоверность представляемых заявителем данных;
Прозрачность назначения	Малоимущие семьи не извещаются о включении в список, процедуры назначения не известны	Зачисление в АСП на заявительной основе, заявитель получает уведомление о результате

 

Текущее состояние АСП

На 1 октября 2019 года активными получателями АСП являются 97186 домохозяйств, проживающих в 40 районах Таджикистана, или 14,6 % от всех домохозяйств, проживающих в этих районах (при целевом показателе 15%). На отчетную дату было выплачено 27 979 845 сомони (Таблица, отражающая динамику выплат АСП по годам реализации, так же как и динамику выплат компенсаций населению за электричество и газ, помещена в Приложении 1.)

В каждом новом районе перед началом сбора заявления проводится информационная кампания и обучение сотрудников джамоатов, которые вовлечены в сбор и регистрацию заявлений на получение АСП. Выпускаются и распространяются информационные материалы и методические рекомендации касательно реализации АСП.

Средства выплачиваются получателям в соответствии электронным спискам, в отделениях Амонатбанка. В тех случаях, когда получатель не является за пособием в течение 12 месяцев, невыплаченная сумма возвращается. По результатам выплат производится сверка.

 

Контроль соблюдения порядка назначения и выплат

Контроль качества реализации АСП осуществляется на нескольких уровнях:

1.      Государственной службой надзора здравоохранения и социальной защиты населения.

2.      Сотрудниками ГАСЗН, осуществляющими мониторинг и верификацию согласно утвержденным планам проверок.

Также в более ранние годы во время становления АСП в единичных районах проводились проверки Счетной палатой и Агентством по финансовому контролю и борьбе с коррупцией, чьи замечания были учтены для усиления контроля за качеством АСП.

Кроме того, контроль осуществляется силами секторов социальной защиты населения в районах, охваченных АСП и на уровне джамоатов, когда сотрудники джамоатов, осуществляющие сбор и регистрацию заявлений, проверяют предоставляемую заявителями информацию.

1.      Проверки Государственной службы надзора за здравоохранением и социальной защитой населения (ГСН ЗСЗН).

Встреча с руководством Службы государственного надзора здравоохранения и социальной защиты населения была проведена для обсуждения результатов проверок и их восприятие качества реализации АСП.

ГСН ЗСЗ осуществляет проверки с 2015 года; с 2017 года проверки проводятся по утвержденному плану на год. Контроль осуществляется в виде встречной проверки – документов в личном деле получателя АСП, хозяйственной книги и проверки соответствия данных о доходах и имуществе заявителя при посещении домохозяйства. В 2015 и 2016 годах ГСН ЗСЗ обнаруживала серьезные нарушения, связанные с отсутствием проверки джамоатами достоверности заполняемой заявителями анкеты. В те же годы были выявлены факты длительной задержки выплат Амонатбанком, по поводу чего ГСН ЗСЗН направляла письмо Амонатбанку, в результате чего задержки выплат значительно снизились.

После того, как на сотрудников джамоатов и домохозяйства, предоставившие недостоверную информацию о доходах и имуществе, были наложены серьезные штрафы, а в районах, охваченных АСП проведены собрания по этому поводу, количество нарушений резко сократилось. Если нарушения на уровне районов в 2016 году могли составить сумму в 81 тысячу сомони за счет получения пособий на погребения неправомочными получателями АСП (проверка Счетной палаты), то в 2017 – 2018 году проверки ГСН ЗСЗН выявляли нарушения на незначительные суммы соответственно 3100 и 700 сомони. Это является важным показателем эффективности постоянных работ и усилий по усовершенствованию программы АСП и её механизмов, особенно системы контроля.

В настоящее время основные нарушения касаются правильности заполнения анкет (отсутствие подписи, обычные ошибки заполнения). Серьезных финансовых нарушений в программе АСП за последние годы не выявлялось (результаты проверок ГСН ЗСЗН в 2019 г. помещены в Приложении 2).

По словам представителей ГСН ЗСЗН, АСП работает эффективно, нареканий на механизмы выявления нуждаемости нет, а все выявляемые нарушения касаются недоработок со стороны джамоатов и выражаются в основном в отсутствии необходимых подписей и несвоевременного обновления хозяйственных книг. Также все еще наблюдаются задержки с поступлением средств от Амонатбанка (и вероятно в отдельных случаях от Государственного Казначейства), но на значительно более короткий срок.

Роководство ГС НЗСЗН выразило мнение, что все показатели указывают на то, что данная программа работает гораздо лучше старых механизмов, все проблемы оперативно и эффективно устраняютыся, и представляется целесообразным ускорить процесс расширения программы АСП на национальный уровень, так как помимо хорошей организационной структуры все выплаты легко отслеживаются и контролируются централизованно с помощью современной электронной системы.

2.      Проверки ГАСЗН

ГАСЗН проводит регулярные проверки назначения АСП в двух формах – мониторинг и верификация. Мониторинг заключается во встречных проверках – полноты и правильности ведения документации и достоверности предоставляемой заявителями информации. Так, на 1 октября 2019 года мониторингом были охвачены 302 домохозяйства в 58 джамоатах 22 районов. В 55 случаях выявлены недостатки и мелкие нарушения, в основном касающиеся полноты заполнения анкет и ошибок заявителей. При этом, каких-либо финансовых нарушений выявлены не было.

Верификация проводится по случайной выборке домохозяйств-получателей и в случае сомнения в достоверности предоставленной информации. Как правило, верификация по случайной выборке подтверждает баллы КОН, полученные во время первичной обработки заявлений. При этом верификация в случае сомнения касательно достоверности предоставленной информации доказала свою эффективность в 2019 году. Из общей выборки размером в 9200 домохозяйств, были определены 459 домохозяйств, по которым возникли сомнения. Соответственно по результатам проверки, было подтверждено правомочность у 320 домохозяйств, а у 139 домохозяйств (то есть, только 1.5% выборки) баллы КОН превысили порог нуждаемости и выплаты были прекращены. Данный механизм применяется регулярно и указывает на бдительность проверяющих назначение сотрудников секторов социальной защиты населения.  

 

Результаты посещения домохозяйств командой Всемирного Банка

Посещения домохозяйств в районах, охваченных АСП проводились в форме собеседований, целью которых было узнать об источниках информирования населения об АСП, уровне понимания правил и процедур, а также отношения к самому пособию (учитывая его скромные размеры) и возможностям, которые дает статус получателя АСП.

Домохозяйства – получатели АСП в большинстве своем получили информацию о возможности получения пособия от раисов махалли, где они проживают, или от других членов сообщества. Статус получателей АСП высоко ценится благодаря дополнительным возможностям, которые он дает: получатели АСП имеют право на пособие на погребение, скидки до 50% на срочные хирургические операции, обучение в платных вузах, бесплатные лабораторные обследования. Родители детей – получатели АСП освобождаются от школьных сборов. Само пособие все получатели АСП тратят на оплату электричества и коммунальных услуг (воду, вывоз мусора). Таким образом, вопросы поддержки малоимущих семей в связи с повышением тарифов на электричество уже косвенно решаются благодаря программе АСП.

Во время посещения по всем домохозяйствам также была проведена верификация, подтвердившая во всех случаях правомочность получения АСП

 

Вовлечение местных сообществ

Махаллинские советы активно взаимодействуют с программой АСП, информируя население о возможностях получения пособия малоимущими семьями. Информация распространяется оперативно. Одна из семей, которую посетила команда Всемирного Банка, не обращалась за пособием в предыдущие годы, поскольку старший сын главы домохозяйства имел постоянную работу. Но после получения им производственной травмы и наступления нетрудоспособности семья сразу же получила рекомендацию от раиса махали обратиться за АСП.

Рекомендации обследования

 

1.      По результатам проведённого анализа и интервью, данная обзор позволяет заключить, что программа АСП является эффективным механизмом государственной политики выявления и поддержки малоимущих семей. Статус малоимущей семьи, установленный программой АСП с помощью компьютерной системы и статистического анализа нуждаемости, является универсальным критерием для выявления и предоставления малоимущим семьям пакета различных видов помощи и льгот.

2.      Механизм контроля имеет несколько уровней с вовлечением ряда государственных органов и обеспечивает прозрачную, эффективную и надёжную работу системы, а также эффективный инструмент устранения проблем. Сам механизм мониторинга и контроля усовершенствовался на протяжении всех лет работы программы.

3.      Однако, правила по верификации, мониторингу, инструкции по контролю или возможности махаллинских комитетов принимать участие в улучшении доступа малоимущих семей к АСП не достаточно прописаны в существующих нормативно-правовых актах. Все процессы верификации, мониторинга и вовлечения местных сообществ включены в проект Постановления, который находится на рассмотрении Правительства Республики Таджикистан.  Таким образом, принятие данного Постановления позволит утвердить четкие процедуры для повышения эффективности назначения, выплат и контроля адресной социальной помощи.

Приложение 1

Источники информации для подготовки анализа

 

1.      Список актов проверок

 

Перечень отчетов ГАСЗН по мониторингу хода назначения и выплаты АСП:

1)     Отчет по мониторингу процесса реализации механизма АСП в город Бохтар, Куляб, районах Фархор, Дж. Балхи, Пяндж и Яван Хатлонской области в период с 1 по 12 февраля 2019 года; 

2)     Отчет по мониторингу процесса реализации механизма АСП в город Хорог и районах Дарваз, Вандж, Рушан, Шугнан и Рошткала Горно-бадахшанской автономной области (ГБАО) в период с  1 по 15 февраля 2019 года;​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​

3)     Отчет по мониторингу процесса реализации  АСП в гороах  Бохтар и Левакант Хатлонской области  с 20 апреля по 2 мая 2019  

4)     ​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​Отчет по мониторингу процесса реализации механизма АСП в район Рудаки  10 июля 2019 года;

5)     Отчет по мониторингу процесса реализации  АСП в город Пенджикент, Истаравшан, Канибадам, Бустон, Худжанд в первом полугодии 2019 года.

 

Акты проверок других надзорных организаций

1)     Акт проверки Службы надзора за здравоохранением и социальной защиты от 2 июля 2017 года по району Ховалинг Хатлонской области;

2)     Акт проверки Службы надзора за здравоохранением и социальной защиты  от 29 мая 2017 года по району Шамсиддин Шохин  Хатлонской области.

3)     Акт проверки Службы надзора за здравоохранением и социальной защиты от 25 января 2015 года по городу Пенджикент Согдийской области;

4)     Акт проверки Агентства по финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ от 15 июля 2015 года по району Айни Согдийской области;

5)     Акт проверки Счетной палаты РТ от 14 мая 2016 года по району Фархор Хатлонской области;

6)     Акты проверки Службы надзора за здравоохранением и социальной защитой 2019 года.

 

2.      Лица, с которыми проводились встречи в процессе подготовки анализа

 

1)     А. Холзода, директор Государственного Агентства социальной защиты населения

2)     М. Парпиева, начальник отдела АСП Государственного Агентства социальной защиты населения Государственной службы надзора здравоохранения и социальной защиты населения Таджикистана

3)     Ф. Ёраков, начальник отдела Государственной службы надзора здравоохранения и социальной защиты населения Таджикистана

4)     Ф. Кабиров, ведущий специалист Государственной службы надзора здравоохранения и социальной защиты населения Таджикистана

5)     Д. Каримов, координатор Проекта по укреплению системы социальной защиты при Государственном Агентстве социальной защиты населения

6)     Х. Шодиев, Проекта Старший консультант по ИТ Проекта по укреплению системы социальной защиты при Государственном Агентстве социальной защиты населения

7)     М. Махмадмуродова, специалист, сектор социальной защиты населения, район Шахринав

8)     С. Лолазода, специалист, сектор социальной защиты населения, Нурек

9)     Д. Маматкулова,  специалист, сектор социальной защиты населения, Леваканд (Сарбанд)

10)  Главы 11 домохозяйств в Шахринавском районе, городах Леваканд и Нурек:

Шахринав

·        Абдурахмонова Мавлуда

·        Нафасова Зулайхо

·        Ядгорова Холбиби

·        Хафизова Зухра

·        Абдурахмонова Заррина

Левакант

·        Рахимова Файзиниссо

·        Мирзорахматова Холби

·        Рустамов Хасан

Нурек

·        Гурезова Иззатмох

·        Зарифова Хатича

·        Назарова Махина